Çfarë fshihet pas tentativës së Fatmir Xhafajt për të kontrolluar KLSH?

Nga Romeo Kara

Mazhoranca ka intensifikuar lëvizjet për të kapur edhe institucionin e fundit që ka mbetur i pavarur: Kontrollin e Lartë të Shtetit. Në një seancë të pak ditëve më parë kreu i Komisionit për Nismat Qytetare, Bashkëpunimin dhe Mbikëqyrjen Institucionale, Fatmir Xhafaj, i jepte leksione kreut të KLSH se si duhet të vepronte, duke deklaruar se nuk duhet të ketë si synim të kapë institucionet në shkelje. Po ashtu lëshoi dhe ‘kërcënime’ duke njoftuar se Kuvendi vetë do të bëjë auditimin e KLSH. Juristi Romeo Kara ka treguar nga ana ligjore se sa e ligjshme është një gjë e tillë.

A mundet Kuvendi të kontrollojë nëpërmjet audituesve të jashtëm Kontrollin e Lartë të Shtetit?

A ka kushtetutshmeri një qasje e tillë?

A preket parimi i ndarjes së pushteteve dhe pavarësisë së tyre të dhëna nga Kushtetuta?

A cenohet parimi check and balance?

Kambanat po bien.

Më poshtë po ofroj një trajtim të përmbledhur ligjor përsa me sipër.

Kontrolli i Lartë i Shtetit (KLSH) është një institucion i pavarur, i ngarkuar me auditimin e përdorimit të fondeve publike. Pavarësia e tij konsiderohet thelbësore për llogaridhënien dhe kontrollin demokratik.

Raporti midis Kontrolli i Lartë i Shtetit (KLSH) dhe Kuvendi i Shqipërisë është një raport llogaridhënieje institucionale, por jo vartësie.

Kjo del qartë si nga Kushtetuta, ashtu edhe nga Ligji nr. 154/2014 “Për organizimin dhe funksionimin e Kontrollit të Lartë të Shtetit”. 

Në mënyrë të përmbledhur:

1. KLSH është institucioni me i larte i kontrollit ekonomiko-financiar. Ai i nënshtrohet vetëm Kushtetutës dhe ligjeve. (Neni 162 i Kushtetutes se Shqiperise)

2. Ky parashikim Kushtetutës është deviza e qarte e pavarësisë se këtij institucioni, pavarësi e cila nuk mund dhe nuk duhet te cenohet nga asnjë institucion apo pushtet tjetër ne Republikën e Shqipërisë. KLSH është institucion kushtetues plotësisht i pavarur.

Kushtetuta e përcakton KLSH si institucionin më të lartë të auditimit ekonomik dhe financiar.

Në ushtrimin e kompetencave të tij, KLSH i nënshtrohet vetëm Kushtetutës dhe ligjit, jo Kuvendit, Qeverisë apo ndonjë organi tjetër.

jjKuvendi nuk drejton veprimtarinë e KLSH-së.

Parlamenti nuk mund t’i japë urdhra KLSH-së se çfarë auditimesh të kryejë apo çfarë përfundimesh të nxjerrë.

Pavarësia funksionale është një nga parimet themelore të institucionit. 

3. KLSH raporton para Kuvendit.

         Sipas nenit 164 të Kushtetutës:

    -paraqet raportin mbi zbatimin e buxhetit të shtetit;

    – jep mendimin mbi raportin e Këshillit të Ministrave për shpenzimet e vitit financiar;

    – paraqet raportin vjetor të veprimtarisë së tij;

    – i dërgon Kuvendit informacione për rezultatet e auditimeve sa herë që Kuvendi i kërkon. 

4. Kuvendi ushtron mbikëqyrje politike dhe institucionale, por kurrësesi jo kontroll administrativ.

Kjo do të thotë se, Kuvendi:

    – shqyrton raportet e KLSH-së;

    – zhvillon seanca dëgjimore;

    – miraton rezoluta dhe rekomandime;

    – ndjek zbatimin e rekomandimeve të auditimit.

Kuvendi nuk mund të ndryshojë raportet e auditimit, të imponojë përfundime ose të ndërhyjë në metodologjinë e auditimit. 

5. Ekziston edhe një lidhje organike me Kuvendin.

          Sipas nenit 162 të Kushtetutës:

Kryetari i KLSH-së zgjidhet dhe shkarkohet nga Kuvendi, me propozim të Presidentit të Republikës.

Kjo kompetencë nuk e kthen KLSH-në në institucion të varur nga Kuvendi; është një mekanizëm kushtetues për emërimin e drejtuesit të një institucioni të pavarur. 

6. Çfarë parashikon Ligji nr. 154/2014?

          Ligji e zhvillon më tej këtë raport duke  përcaktuar se:

– KLSH është organ i depolitizuar dhe i pavarur.

– Raportimi në Kuvend është një detyrim kushtetues për llogaridhënie.

– Kuvendi shqyrton raportet dhe rekomandimet e KLSH-së përmes komisioneve parlamentare dhe seancave plenare.

– KLSH ruan autonominë e plotë në planifikimin dhe realizimin e auditimeve. 

Përfundimisht,

Raporti ndërmjet KLSH-së dhe Kuvendit mund të përkufizohet kështu:

– Nuk është raport vartësie.

– Nuk është raport hierarkik.

– Është raport kushtetues llogaridhënieje dhe kontrolli parlamentar.

Pra, KLSH është institucionalisht dhe funksionalisht i pavarur, ndërsa Kuvendi është organi para të cilit KLSH jep llogari përmes raportimit, pa cenuar pavarësinë e tij në ushtrimin e mandatit kushtetues.

Ky është modeli i zakonshëm i marrëdhënieve midis institucioneve supreme të auditimit dhe parlamenteve në demokracitë parlamentare. 

7. Nga analiza e Kushtetutës dhe Ligjit nr. 154/2014, duhen dalluar dy koncepte: Kontroll parlamentar në kuptimin e llogaridhënies – PO. Kuvendi ushtron kontroll parlamentar mbi KLSH nëpërmjet:

– shqyrtimit të raportit vjetor të KLSH-së;

– shqyrtimit të raporteve të auditimit që i paraqiten Kuvendit;

– zhvillimit të seancave dëgjimore me Kryetarin e KLSH-së;

– miratimit të rezolutave ose rekomandimeve;

– monitorimit të zbatimit të rekomandimeve të KLSH-së nga institucionet e audituara.

Ky është një kontroll politik dhe institucional, që buron nga funksioni mbikëqyrës i Kuvendit.

8. Kontroll mbi veprimtarinë audituese të KLSH – JO

Kuvendi nuk mund:

– të urdhërojë KLSH-në të kryejë ose të mos kryejë një auditim;

– të ndërhyjë në programin vjetor të auditimeve;

– të ndryshojë gjetjet ose konkluzionet e auditimit;

– të imponojë metodologjinë e auditimit;

– të rishikojë profesionalisht vendimet e auditorëve.

Kjo do të cenonte pavarësinë kushtetuese të KLSH-së, e garantuar nga nenet 162–164 të Kushtetutës dhe nga Ligji nr. 154/2014.

9. A mund të hetojë Kuvendi vetë KLSH-në?

Po, por vetëm në rrethana dhe kufij të caktuar.

Nëse ka pretendime për:

– shkelje të ligjit,

– keqadministrim,

– përdorim të fondeve publike,

– përgjegjësi administrative ose disiplinore,

Kuvendi mund të përdorë instrumentet e tij kushtetues të mbikëqyrjes (komisione parlamentare, seanca dëgjimore, shqyrtim raportesh etj.).

Megjithatë, edhe në këto raste, ai nuk mund të ushtrojë kontroll mbi përmbajtjen profesionale të auditimeve, pasi kjo do të binte ndesh me pavarësinë funksionale të KLSH-së.

10. Në terminologjine juridike është më e saktë të thuhet:

– Kuvendi ushtron mbikëqyrje parlamentare (parliamentary oversight) mbi KLSH si institucion kushtetues që i jep llogari Kuvendit.

– Kuvendi nuk ushtron kontroll hierarkik, administrativ apo profesional mbi funksionin auditues të KLSH-së.

Pra, nëse pyetja është “A mund ta kontrollojë Kuvendi KLSH-në?”, përgjigjja është:

– Po, për sa i përket llogaridhënies institucionale dhe administrimit të institucionit.

– Jo, për sa i përket ushtrimit të mandatit kushtetues të auditimit, i cili është i pavarur dhe nuk i nënshtrohet drejtimit apo kontrollit të Kuvendit.

11. Kjo është një çështje që kërkon dallimin midis auditimit të pasqyrave financiare dhe administrimit të KLSH-së nga njëra anë, dhe kontrollit të mandatit kushtetues të KLSH-së nga ana tjetër. Përgjigjja e shkurtër është: po, por vetëm nëse ekziston një bazë ligjore e shprehur.

12. Çfarë parashikon Kushtetuta?

          Nenet 162–164 të Kushtetutës: e garantojnë pavarësinë e KLSH-së; përcaktojnë se: KLSH raporton para       Kuvendit, por nuk parashikojnë që Kuvendi të auditojë KLSH-në ose të emërojë auditues të jashtëm për këtë qëllim. Pra, Kushtetuta as nuk e autorizon shprehimisht një auditim të jashtëm.

13. Çfarë parashikon Ligji nr. 154/2014?

Ligji:

– garanton pavarësinë organizative dhe funksionale të KLSH-së;

– rregullon raportimin ndaj Kuvendit;

– nuk përmban një dispozitë që i jep Kuvendit kompetencë të emërojë auditues të huaj ose privatë për të kontrolluar KLSH-në.

Në të drejtën publike zbatohet parimi i ligjshmërisë: organet publike mund të ushtrojnë vetëm ato kompetenca që u janë dhënë me Kushtetutë ose ligj, prandaj, në mungesë të një dispozite ligjore, Kuvendi nuk mund të krijojë vetë një kompetencë të tillë.

14. Nga interpretimi i Kushtetutës dhe Ligjit nr. 154/2014 rezulton se:

Kuvendi nuk ka një kompetencë të përgjithshme për të emëruar auditues të huaj të pavarur që të ushtrojnë kontroll mbi KLSH-në, sepse një kompetencë e tillë nuk është e parashikuar në Kushtetutë ose në ligj.

Nëse ligji do ta parashikonte shprehimisht një mekanizëm të tillë (p.sh. auditim financiar i jashtëm ose peer revieë), ai do të ishte i lejueshëm, me kusht që të mos cenonte pavarësinë funksionale të KLSH-së dhe të mos shtrihej mbi përmbajtjen e auditimeve të saj.

Prandaj, sipas kuadrit ligjor aktual shqiptar, përgjigjja më e saktë është se Kuvendi nuk mund të angazhojë auditues të huaj të pavarur për të “kontrolluar” KLSH-në, përveçse nëse një kompetencë e tillë parashikohet shprehimisht nga ligji.

Kjo përputhet me parimin kushtetues të ligjshmërisë dhe me garancitë e pavarësisë së institucionit.

15. Më poshtë janë dispozitat kryesore mbi të cilat mbështetet analiza.

Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, Neni 162

Ky është neni themelor për statusin e KLSH-së.

“1. Kontrolli i Lartë i Shtetit është institucioni më i lartë i kontrollit ekonomik e financiar. Ai u nënshtrohet vetëm Kushtetutës dhe ligjeve.”

“2. Kryetari i Kontrollit të Lartë të Shtetit zgjidhet dhe shkarkohet nga Kuvendi me propozim të Presidentit të Republikës…” 

Rëndësia juridike: Shprehja “i nënshtrohet vetëm Kushtetutës dhe ligjeve” përjashton vartësinë ndaj Kuvendit, Qeverisë ose çdo organi tjetër.

Neni 163

Ky nen përcakton objektin e auditimit të KLSH-së:

“Kontrolli i Lartë i Shtetit kontrollon:

a) veprimtarinë ekonomike të institucioneve shtetërore;

b) përdorimin dhe mbrojtjen e fondeve shtetërore;

c) veprimtarinë ekonomike të personave juridikë ku shteti ka shumicën e kapitalit ose garanton detyrimet e tyre.” 

Në këtë listë nuk përfshihet vetë KLSH-ja si subjekt auditimi nga Kuvendi.

Neni 164

Ky nen rregullon marrëdhënien me Kuvendin.

KLSH i paraqet Kuvendit:

raportin për zbatimin e buxhetit të shtetit;

mendimin për raportin e Këshillit të Ministrave mbi shpenzimet e vitit financiar;

informacion për rezultatet e auditimeve, kur kërkohet nga Kuvendi;

raportin vjetor të veprimtarisë. 

Ky është themeli kushtetues i llogaridhënies së KLSH-së ndaj Kuvendit.

16. Ligji nr. 154/2014 “Për organizimin dhe funksionimin e Kontrollit të Lartë të Shtetit”

Dispozitat më të rëndësishme janë:

Neni 3 – Statusi i KLSH-së

Ky nen parashikon se:

“Kontrolli i Lartë i Shtetit është institucioni më i lartë i auditimit të jashtëm në Republikën e Shqipërisë…”

dhe se

“…i ushtron kompetencat e tij duke iu nënshtruar Kushtetutës dhe ligjeve në fuqi.”

Gjithashtu:

“Kontrolli i Lartë i Shtetit është organ i depolitizuar dhe departizuar.” 

Ky nen është zhvillimi ligjor i nenit 162 të Kushtetutës.

Parimet themelore të ligjit

Ligji parashikon gjithashtu parimet e:

– pavarësisë;

– objektivitetit;

– profesionalizmit;

– paanshmërisë;

– autonomisë në planifikimin dhe kryerjen e auditimeve. 

A ekziston një nen që autorizon Kuvendin të emërojë auditues të jashtëm për të kontrolluar KLSH-në?

Jo.

Pas analizës së Kushtetutës dhe Ligjit nr. 154/2014:

nuk ekziston asnjë nen që i jep Kuvendit kompetencën të emërojë auditues të huaj ose auditues privatë për të audituar KLSH-në;

nuk ekziston asnjë dispozitë që parashikon auditimin e detyrueshëm të KLSH-së nga një palë e tretë me urdhër të Kuvendit. 

Ky është edhe argumenti kryesor juridik: në të drejtën publike zbatohet parimi i ligjshmërisë, sipas të cilit organet shtetërore mund të ushtrojnë vetëm kompetencat që u janë dhënë shprehimisht nga Kushtetuta ose ligji. Në mungesë të një dispozite të tillë, Kuvendi nuk mund ta krijojë vetë këtë kompetencë.

17. Përfundim

Nga nenet 162–164 të Kushtetutës dhe nga Ligji nr. 154/2014 nuk rezulton asnjë kompetencë e Kuvendit për të emëruar auditues të jashtëm të pavarur me qëllim ushtrimin e kontrollit mbi KLSH-në. Marrëdhënia kushtetuese ndërmjet Kuvendit dhe KLSH-së është marrëdhënie llogaridhënieje institucionale dhe jo vartësie apo kontrolli auditues.

Çdo kompetencë e tillë do të duhej të parashikohej shprehimisht në ligj dhe të ishte në përputhje me garancitë kushtetuese të pavarësisë së KLSH-së.